Anteproyectos de “Ley de Cultura y Arte” (por Claudia Cristiani)

5 Nov

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(Ponencia presentada ante la Comisión de Cultura y Educación de la Asamblea Legislativa que se llevó a cabo el día 29 de octubre de 2013, en el marco del foro para discutir el Proyecto de Ley de Cultura elaborado por el FMLN)

Anteproyectos de “Ley de Cultura y Arte”, “Ley Especial para el fomento de la Música Nacional”, “Ley de Cinematografía de la República de El Salvador” y reformas a la “Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador”

Claudia Cristiani

A solicitud de la Comisión de Cultura y Educación de la Honorable Asamblea Legislativa, se me ha solicitado exponer mis opiniones sobre el contenido del anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte” que se encuentra en estos momentos en estudio en la Comisión así como de los anteproyectos de “Ley Especial para el fomento de la Música Nacional”, “Ley de Cinematografía de la República de El Salvador” y reformas a la “Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador”, también en estudio en la Comisión.

Es necesario señalar que resulta prácticamente imposible expresar opinión sobre todos los aspectos que deben revisarse dado el tiempo del que dispongo para hacerlo. He intentado resumir e incluir los puntos que considero más relevantes.

Comienzo identificando brevemente en qué he basado la lectura de los anteproyectos y, por lo tanto, las opiniones vertidas.

Primero, un marco legal relacionado a la cultura debiera atender dos cosas: (1) crear la infraestructura necesaria para que el Estado pueda cumplir, diseñar y ejecutar las políticas públicas relacionadas a la cultura y (2] asegurar las condiciones para que los ciudadanos podamos ejercer nuestros derechos culturales.

Y segundo, sobre el derecho a la cultura, en términos generales, señalo que éste tiene dos dimensiones: el acceso [acceder, gozar] y la participación (tomar parte, crear, contribuir}. Es en el marco de estas dos dimensiones que se definen los diferentes aspectos y actividades específicas que un Estado puede hacer y por lo tanto, de la legislación al respecto. Así, por ejemplo, la preservación del patrimonio cultural es una actividad específica que atiende el acceso (es lo que garantiza la disponibilidad de las expresiones culturales a las que se accede). Así también, a manera de ejemplo, el apoyo económico a la creación artística atiende la participación (la capacidad económica de los ciudadanos para crear y contribuir).

Prosigo con los puntos que considero relevante destacar:

I.       Ley General de Cultura vrs. leyes individuales o especiales

Considero que lo importante es que se cumplan los objetivos correspondientes al marco legal cultural y no si esto se hace a través de una sola ley o de varias. En mi opinión personal, por varias razones, pueden ser mejores o al menos más prácticas y claras las leyes particulares.

II       Infraestructura gubernamental para el cumplimiento, diseño y ejecución de políticas púbicas relacionadas a la cultura

Como mencioné al inicio, uno de los objetivos primordiales del marco legal debe ser la creación de la infraestructura necesaria para que el Estado pueda cumplir, elaborar y ejecutar las políticas públicas pertinentes. Un Ministerio de Cultura se refiere precisamente a esa infraestructura.

III    Sobre la creación del Ministerio de Cultura

Considero que la creación de un Ministerio de Cultura es acertado. Contar con un representante directo del sector, con la capacidad de articular las obligaciones del Estado y las necesidades específicas relacionadas a la cultura, en el Consejo de Ministros, podría contribuir a darle el lugar que le corresponde como esfera de acción política.

Sin embargo, es necesario reflexionar sobre dos cosas puntuales que influyen en el logro de los objetivos que esa infraestructura en principio busca:

1) Para poder ejercer sus funciones a cabalidad, lo más relevante de la entidad encargada de la cultura no es necesariamente el estatus de Ministerio, sino su independencia y la efectividad de su liderazgo en el sector y en la sociedad. Más claramente, su no dependencia de intereses de otra índole (como el caso de Educación o de la Presidencia). No es necesario ser Ministerio para ser independiente.

Una alternativa a estudiar podría ser la figura de una entidad Autónoma cuyo Director es seleccionado por el Presidente a partir de una terna presentada por un ente colegiado. El Consejo Directivo de una autónoma podría contar con la participación de Ministros clave para el cumplimiento de los objetivos de dicha entidad, como Educación, Turismo, Economía, Relaciones Exteriores, entre otros.

2) Transformar la Secretaría de Cultura de la Presidencia en Ministerio implica un incremento en los gastos de la entidad. Asumiendo que no hubieran cambios en el número de personas que laboran en ella, habrían gastos adicionales automáticos de índole

3) administrativo debido a los niveles salariales que dictamina la Ley de Servicio Civil. Tomando como referencia el anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte”, el incremento en los gastos sería significativo y considerable. Por ejemplo, entre    otras cosas que implican gastos de diferente índole, el anteproyecto contempla la creación de nuevas dependencias o instituciones entre las cuáles, sin ser exhaustivos, se incluyen: la Coordinación de Teatros; la Coordinación de Espacios Escénicos; la Coordinación de Elencos Artísticos; la Coordinación de Artesanías y Arte Popular; la Coordinación de Espacios Culturales Abiertos; el Museo de la Música; la Compañía Nacional de Teatro; espacios “idóneos” en las Casas de la Cultura para acoger residencias temporales de artistas; el Instituto Salvadoreño de Cinematografía (ISCINE); la Cineteca Nacional; el Instituto de Investigaciones Culturales, Estéticas e Históricas; Comisiones especiales para el ISAR, el ISCINE, la ENCA y el INCEHI.

Como dato para la reflexión podemos acotar que el presupuesto asignado en el anteproyecto para el Ministerio de Cultura (0.6%) reflejaría un incremento de alrededor de US$5,000,000 (5 millones de dólares) si tomamos como referencia el presupuesto nacional y asignado a la cultura en los últimos cinco años (2008-2012). A pesar de que el anteproyecto menciona este porcentaje como “el mínimo” que se debe asignar al Ministerio, debemos considerar el mínimo como punto de partida.

II.II    Sobre las funciones del Ministerio de Cultura

La ley debe definir la estructura y las funciones generales de la entidad y sus partes. Aquello que permitirá y asegurará que se cumplan, diseñen y ejecuten las políticas públicas pertinentes. Todo lo que no tiene que ver directamente con lo anterior no debiera estar en la ley.

Por tanto:

a) No debieran quedar definidas disposiciones que puedan limitar el alcance o mejora de las políticas públicas que puedan diseñarse y ejecutarse en el futuro. Por ejemplo, actividades específicas a desarrollarse de carácter no administrativo, procedimientos más propios de los reglamentos o de bases de convocatoria, o entidades específicas con las cuáles se harán convenios o a las cuáles se solicitará asesoría.

A manera de muestra, bajo el Título IX. “De la producción artística del Ministerio de Cultura”, se definen actividades específicas a desarrollar de carácter no administrativo para cada coordinación de la Dirección Nacional de Artes tales como: organización de festivales; organización de celebraciones; actualización de inventarios; creación de revistas; creación de manuales para uso cultural y turístico; “proveer apoyo en instrumentos, contratación de profesores por hora clase, entre otros, a grupos locales y comunitarios de música”; entre otros.

Para el caso del Fondo Nacional Concursable para la Cultura y las Artes (FONCCA). Si bien es importante dejar definido quiénes pueden acceder a los programas del Fondo como se ha hecho en el anteproyecto, no deberían definirse actividades específicas a considerar porque estas pueden variar según las políticas que se deseen impulsar en un determinado momento: “muestras o festivales anuales de teatro, artes visuales o de otras disciplinas, nacionales, centroamericanas o internacionales”, por ejemplo. Bastaría con definir el tipo de actividades generales a las que está destinado cada programa: “proyectos de creación artística individuales o colectivos”.

Como ejemplo de mención de entidades específicas con las cuáles se harán convenios o se solicitará asesoría para cumplir algún objetivo pueden revisarse los siguientes artículos relacionados al Instituto de Investigaciones Culturales, Estéticas e Históricas (INCEHI): En el Art. 227 se establece que el INCEHI establecerá convenios con la UES, las Academias de la Historia y de la Lengua, con FLACSO y con CLACSO. Sería suficiente dejar establecido que se harán convenios con otras entidades afines a los objetivos que se buscan. En el Art. 235 se establece que el Ministerio solicitará asistencia técnica al Convenio Andrés Bello y al PNUD El Salvador. En ambos casos se estaría limitando al Ministerio de forma innecesaria.

b)No debiera definirse la creación de entidades o la elaboración de decretos que se dejan para el futuro. Si se va a crear algo, que se cree, si se va a decretar algo, que se decrete.

A manera de muestra, bajo el mismo Título IX antes mencionado, se define la creación en el futuro de una Pinacoteca Nacional; del Día Nacional del Músico; del Museo de la Música; de una carrera en artes escénicas; entre otros.

c)  En el Capítulo III. Gestión local de la cultura y el arte, del mismo Título, se establece una gama de responsabilidades y objetivos para las municipalidades que quedan sin efecto legal pues se define que las municipalidades “procurarán” o “podrán” o llevarán a cabo “si así lo acuerdan” esas responsabilidades y objetivos. Si no será obligación, no requiere estar en la ley.

Quiero anotar que no estoy en contra de que se realicen estas actividades o se creen estas entidades en el futuro, lo que me parece pertinente señalar es que no creo que deben quedar definidas de esa manera en la ley.

Adicionalmente, debe hacerse un esfuerzo por simplificar la definición de la estructura y las funciones generales de la entidad, por simple claridad pero también para evitar duplicar esfuerzos.

Por tanto:

a) Las atribuciones que debieran ser generales para departamentos equivalentes dentro de la estructura del Ministerio deben establecerse de forma clara.

A manera de muestra, bajo el mismo Título IX, se mencionan responsabilidades para algunas Coordinaciones de la Dirección Nacional de Artes que debieran ser aplicables a todas o se definen funciones iguales pero con formas diferentes. Por ejemplo, para la Coordinación de Letras (Art. 188), se define que debe formar una comisión para formular su Plan Operativo Anual con la participación de una representación de los escritores nacionales. ¿Porqué sólo la Coordinación de Letras y no las demás? Asumiendo que todas deben elaborar un Plan Operativo Anual, ¿porqué en este caso hay representación del gremio y en los otros no? En los Art. 179 – 192 ¿Porqué unas Coordinaciones tienen que hacer inventarios y las otras no [Artes Visuales, Artes Escénicas, y Teatros y Espacios Escénicos, sí deben elaborar inventarios, Música, Letras, y Elencos Artísticos, no)? ¿Porqué no hay Coordinación de Audiovisuales si se han contemplado Coordinaciones para todas las demás ramas de la expresión artística?

b)Así mismo, es innecesario repetir tantas veces una misma disposición.

A manera de muestra, para el caso del FONCCA (Título VI, Capítulo I) queda establecido en sus diferentes artículos quiénes pueden concursar o acceder a los programas del Fondo. Sin embargo, en reiteradas ocasiones se repite en otras secciones que diferentes grupos podrán acceder a ellos. Ver por ejemplo:

Art. 164. Apoyo a la formación artística a nivel superior

Art. 175. Fortalecimiento de la Dirección Nacional de Artes

Art. 187. ONGS de música y músicos independientes

Art. 201. Modalidades de administración de las Casas de la Cultura

Art. 216. De la Editorial Nacional de Cultura y Artes (ENCA)

c) Algunos posibles puntos de duplicación de esfuerzos podrían ocurrir en las siguientes áreas si no se define con más claridad las funciones administrativas de cada uno:

Entre las Coordinaciones de Artes Escénicas; Teatros y Espacios Escénicos; Música; y Elencos Artísticos (todas bajo la Dirección Nacional de Artes).

Entre la Dirección de Parques Arqueológicos Nacionales (bajo la Dirección Nacional de Patrimonio) y la Dirección Nacional de Espacios Culturales Abiertos. Entre la Dirección Nacional de Teatros y Espacios Escénicos y las Coordinaciones de Artes Escénicas, Teatros y Espacios Escénicos, Música, y Elencos Artísticos (estas últimas bajo la Dirección Nacional de Artes).

Entre la Dirección de Registro de Bienes del Patrimonio Cultural y el Sistema Integrado de Registro, Inventario y Catalogación de Bienes Culturales Materiales e Inmateriales (SIRYC) (ambos bajo la Dirección Nacional de Patrimonio). A esto habría que añadir el ya existente SIC.

Entre la Dirección de Parques Arqueológicos Nacionales y la Dirección de Arqueología (que tiene a su cargo la “Coordinación de Sitios Arqueológicos y la Oficina de alerta y emergencias frente a amenazas a sitios y bienes arqueológicos”.

III      Condiciones para que los ciudadanos podamos ejercer nuestros derechos culturales

Como mencioné al inicio, el segundo objetivo principal del marco legal debe ser asegurar las condiciones para que los ciudadanos podamos ejercer nuestros derechos culturales. También señalé que estos tienen dos dimensiones principales: el acceso y la participación. A continuación anoto algunas consideraciones relacionadas a esto.

III.I    Sobre los Pueblos Indígenas

Considero que la situación y problemáticas relacionadas a los indígenas salvadoreños trasciende la esfera específica de la cultura. Para atender de forma adecuada esta compleja realidad sería necesario desarrollar una política de Estado que considere todas sus aristas y un marco legal correspondiente e independiente a las leyes específicamente culturales y artísticas.

III.II   Apuestas prioritarias

El anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte” es bastante comprensivo e incluye los temas abordados por los otros anteproyectos en discusión y la Ley que se busca reformar sobre Patrimonio Cultural. Idealmente se debieran atender todos los rubros planteados y otros que no contempla. Sin embargo, llevar a término en la práctica todo lo que se propone, con los recursos disponibles, resulta imposible. Por lo tanto, considero indispensable definir a qué se le va a apostar, qué se va a priorizar. De lo contrario, se corre el riesgo de no avanzar en ningún rubro.

Dadas las obligaciones definidas en el marco de los derechos culturales y las condiciones actuales en y para el ámbito de la cultura, en mi opinión debe priorizarse lo siguiente:

A)Fondo Nacional Concursable para la Cultura y las Artes (FONCCA)

Más allá de que los procesos de administración y ejecución de este tipo de Fondos son siempre perfectibles, esta es una propuesta importante del anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte”. Como he acotado al inicio, un Fondo de esta naturaleza atiende directamente aspectos relacionados a la participación, dotando a las personas con mayor talento y compromiso de recursos económicos que les permite ejercer derechos culturales esenciales.

B) Casas de la Cultura

Como entidades descentralizadas y vinculadas a las comunidades locales de los lugares donde se encuentran, las Casas de la Cultura son indispensables para avanzar en la creación de las condiciones para que todos los ciudadanos puedan ejercer sus derechos culturales. Considero, por su importancia y potencial en este sentido, que debe dárseles un perfil mucho más relevante y prioritario que el que se les otorga en el anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte”.

Adicionalmente, considero que el anteproyecto limita el potencial de las Casas de la Cultura en el sentido expuesto aquí al centralizar la definición de políticas a implementar desde las Casas de la Cultura [como el Programa Nacional de Educación Artística No Formal, Art. 199) y al no garantizar la totalidad de los recursos necesarios para el funcionamiento básico de las mismas (como los servicios de telefonía e Internet, Art. 201).

Educación

Un proyecto de desarrollo cultural de carácter sociológico como el que se esboza a través de las diversas consideraciones, definiciones y principios que se incluyen al inicio del anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte”, depende principalmente de que los ciudadanos cuenten con ciertas capacidades y habilidades. Más aún, sin los lenguajes y conocimientos a los que aludo aquí, los ciudadanos quedamos coartados de nuestros derechos culturales más elementales porque tanto el acceso a como la participación en la vida cultural dependen principalmente de contar con ellos.

La mayoría de estas capacidades y habilidades se adquieren a través de los procesos educativos (formales y no formales). El diseño e implementación de una política nacional que reconozca y atienda esta realidad es una empresa compleja y costosa. Sin embargo, considero que cualquier esfuerzo que busque instrumentalizar el papel que la cultura puede jugar en los procesos de desarrollo humano individual y colectivo comienza por aquí y depende de que esto se logre.

Cabe añadir que estas capacidades y habilidades no se limitan a aquellas relacionadas a la expresión artística, algo que sí contempla el anteproyecto. No se puede concebir un proyecto de esta naturaleza sin considerar ámbitos del conocimiento y la práctica como la filosofía, la ética, o las ciencias sociales.

lll-lll  Acceso a los conocimientos

Todos creamos, innovamos o construimos sobre la base de lo que otros crean. Sin acceso a esa base común de conocimientos e ideas, que forman parte de nuestro acervo cultural, difícilmente podemos hablar del ejercicio de nuestros derechos culturales.

Considero que este es un aspecto esencial del acceso a y la participación en la cultura que los anteproyectos en discusión no contemplan en toda su dimensión. Es necesario considerar una política de acceso a los conocimientos (y el marco legal que esto requiere) más comprensiva.

En este sentido anoto dos temas importantes para la reflexión:

1) Sobre los derechos de autor.

Según el marco legal vigente en El Salvador, las obras gozan de un período de protección de 70 años después de la muerte del autor. Esto equivale a que durante alrededor de 120 a 140 años, el resto de la sociedad no tiene acceso a esos conocimientos e ideas. Sin duda, considerando la naturaleza de los procesos creativos, se trata de un período excesivo que requiere de una revisión.

2) Sobre la liberación de contenidos financiados por el Estado.

Retomando algunas entidades creadas en el anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte” como la Editorial Nacional de Cultura y Artes (ENCA) y el FONCCA, es necesario considerar que los contenidos y obras producidos por o a través de ellas sean liberados al público. En tanto se trata de contenidos y obras que se producen con financiamiento estatal (dinero de todos los ciudadanos) no existe razón por la cual debamos pagar dos veces por ellos.

IV. Consideraciones adicionales

A continuación hago algunas reflexiones o comentarios relacionados a rubros incluidos en los anteproyectos (principalmente la “Ley de Cultura y Arte”) que considero también relevantes y que no se han mencionado todavía.

IV.I     Instituto de Investigaciones Culturales, Estéticas e Históricas

Esta es una propuesta importante del anteproyecto de “Ley de Cultura y Arte”. Atiende directamente la concepción sociológica de la cultura a la que se hizo referencia arriba, aunque sea desde el ámbito académico y técnico. En ese sentido vale la pena considerar una asignación presupuestaría específica para el Instituto como se contempla para la ENCA (Art. 217), sobre todo considerando que tendría a su cargo la Cuenta Satélite y el Programa de Investigaciones de Economía y Cultura (PIEC), entre otros.

Debo recalcar la importancia de ser claros con lo que se dice respecto a la estructura, funciones y objetivos de las entidades. Como está planteado, no queda claro cómo será conformada la estructura del Instituto (Art. 223). En el Art. 225 se establece un objetivo, luego en el Art. 226 se establece el “destino” del Instituto, y más adelante en el artículo 232, se establece una misión para el mismo.

IV.II    Patrimonio Cultural

Algunas consideraciones:

a) Como mencioné para el INCEHI, es necesario ser cuidadosos, precisos y claros con lo que se dice en la ley. Por ejemplo, en el Art 115, se mencionan como obligaciones del Estado todo lo siguiente: investigar, identificar, rescatar, registrar, preservar, restaurar, proteger, custodiar, difundir, defender, propiciar y poner en valor. Cada una de estas acciones tiene implicaciones prácticas y concretas, que una vez en la ley, deben ser atendidas directamente.

En este mismo Artículo se hace referencia a la “Ley de Patrimonio Cultural”; sin embargo, no he logrado identificar cuál es esta ley.

b)Considero necesario especificar la jurisdicción sobre el patrimonio cultural en relación a los Municipios. Debe quedar claro quién es responsable de qué.

c)  Señalo nuevamente la importancia de no limitar lo que se puede hacer en el futuro legislando actividades específicas no administrativas:

En el Art. 118 se le confiere a las municipalidades la obligación de “desarrollar talleres, exhibiciones, jornadas científicas y otras, y contribuirán a la creación y enriquecimiento de museos comunitarios”.

Identificar a la memoria histórica como elemento central y privilegiado también es objetable puesto que no sabemos cómo evolucionará la comprensión de los procesos de construcción identitaria y así como hace veinte años se privilegiaba el patrimonio cultural material, dentro de veinte años podría muy probablemente ser otra cosa la que se privilegie [Art. 131).

El proyecto del Atlas Arqueológico de El Salvador (Art. 154) tampoco necesita estar en la ley.

d)La definición de Patrimonio Cultural constitutivo es amplísima y no queda claro cuáles son las disposiciones legales que se contemplan para con él (Art. 122).

e) No queda claro si existe una relación entre el Régimen Especial de Protección y Salvaguarda para el patrimonio cultural declarado (Art. 137) y la Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador (1993) y si no existe, ¿qué sucederá con esta última y cuál es el Régimen Especial de Protección y Salvaguarda?.

f)   En el Art. 138 se reconoce la propiedad privada de los bienes eclesiásticos declarados patrimonio cultural pero no se hace lo mismo para otros bienes de propiedad privada como casas de habitación, por ejemplo.

g)Entiendo que se prohíben las coadministraciones de los bienes del patrimonio cultural para evitar dudas sobre quién es el responsable administrativo y penal de esos bienes (Art. 118). Sin embargo, considero que ese problema no se debe a la coadministración en sí sino a los convenios que se establecen entre las partes.

IV.III   Sobre la conservación del Patrimonio Cultural

A pesar de que la conservación del Patrimonio Cultural es mencionada explícita y reiteradamente en la Constitución de la República (Art. 53, Art. 62 y Art. 63) y que muchas de las disposiciones establecidas en los anteproyectos están encaminadas a este objetivo, ninguno de ellos incluye disposiciones específicas relacionadas a la conservación del patrimonio como práctica profesional.

No se menciona una Dirección, Coordinación o Departamento de Conservación y Restauración como parte de la estructura del Ministerio, por ejemplo, ni se incluye la formación de profesionales en la materia como parte de las iniciativas educativas contempladas.

Esta es una ausencia importante que debe solventarse.

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